«Sommersa, quasi sottotraccia per l’opinione pubblica: la prossima Pac va avanti con risorse calanti. Prevalgono, a Bruxelles e in Italia, i temi politici…Ma l’agricoltura non può aspettarne i riti e i tempi: 4 anni di prezzi bassi, una sostanziale inerzia normativa in attesa delle novità, una società sempre più lontana dal vero mondo agricolo fa crescere il malessere agricolo. Il contesto è dominato dalla crisi, da un confuso anti-europeismo, dalle conseguenze del protezionismo selvaggio, da un sostanziale disorientamento». Ha iniziato così, con la consueta franchezza, la sua analisi della Pac: Dario Casati, già Ordinario di Economia ed Estimo Rurale presso L’Università degli Studi di Milano e grande esperto di risicoltura ha aperto il convegno su “Prospettive della Pac tra produzione e ambiente” che si è tenuto all’università di Milano il 19 settembre. Ecco una sintesi del suo intervento.

«L’attenzione sul futuro della Pac sembrava ritornata ma, poi è subentrato il blocco. Negli ultimi mesi del 2017 ci sono stati due fatti di rilievo: la revisione della Pac 2014/20 per il periodo 2018/20 che innova rispetto al periodo in corso; la comunicazione della commissione sulla Pac post 2020 “Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura” e le proposte di regolamento del giugno 2018. Il risultato della revisione favorito da un accordo politico fra i Ministri agricoli, è di buon auspicio. La comunicazione e i testi normativi suscitano interesse, poi tutto rallenta per l’intermezzo elettorale.

Quale riforma?

A questo punto poniamoci una prima questione: quale riforma per la Pac? La riforma proseguirà con il sesto round dal 2021. La commissione ha aperto i giochi prima delle elezioni con le proposte di QFP, la “comunicazione” e i primi testi. Partiamo da questi passaggi istituzionali per capire le prospettive. La riforma proposta è vera o è solo un modo per adeguarsi al mutare delle esigenze, senza incidere a fondo su equilibri troppo complessi? Sei tappe di riforma in quasi trent’anni non sono troppo?

1992: riforma Mac Sharry ( anni 1993/99, Mac Sharry)

1999: agenda 2000 (anni 2000/04, Fischler)

2003: previsione di medio-termine (2005/09, Fischler)

2008: Health Check (anni 2010/13, Fischer Boel)

2012: Europa 2020 (anni 2014/20, Ciolos), 2017: Revisione (2018/20 Hogan)

2018/19?: La Pac del futuro (anni 2021/2027 il nuovo commissario Wojciechowsky)

Le incognite sul futuro della sesta fase sono numerose a partire proprio dal ruolo che quest’ultimo assumerà e da quello di Hogan al Commercio.

Tornare alle origini

Solo la Cee, tra i precedenti d’integrazione tra stati, introduce l’agricoltura con un ruolo di rilievo, perché? L’agricoltura, il settore economico meno importante già all’epoca e suscettibile di un’ulteriore riduzione di peso relativo, era già nel Trattato di Roma ad essere soggetta ad “una politica comune”. Una semplice unione doganale non sarebbe stata sufficiente a causa della complessità del settore, della coesistenza di tante politiche agrarie ed in vista degli obiettivi finali di integrazione europea. Occorre rispondere alla domanda di beni agricoli.

La Pac è stata una straordinaria eccezione per la sua natura e la sua “primogenitura”, ha dovuto affrontare e superare una serie di problemi che poi si sono presentati nelle altre politiche. Ha anticipato e contribuito a definire regole e procedure, messo allo scoperto criticità, reso evidenti reazioni che poi hanno assunto dimensioni ben più vaste del solito ambito agricolo ed ha determinato nuove soluzioni istituzionali e normative (ad esempio nell’equilibrio dei poteri interni alla Ue).

Le finalità erano coerenti con le necessità del tempo in cui fu formulato il Trattato: incrementare la produttività dell’agricoltura; assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie al miglioramento del reddito individuale degli addetti; stabilizzare i mercati; garantire la sicurezza degli approvvigionamenti; assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori.

Il problema centrale era produrre alimenti per soddisfare le esigenze post belliche e quelle future, bilanciando la crescita della domanda e dell’offerta.

Le versioni successive dei Trattati si sono ampliate a comprendere altre tematiche come l’ambiente e la sicurezza alimentare che sono il portato dei tempi, ma sostanzialmente non smentiscono l’impostazione originaria. La Pac rimane legata alla logica iniziale e lo si vede nei momenti di difficoltà in cui è un potente strumento di garanzia, ma cerca di adeguarsi alle nuove esigenze che emergono nella società europea.

Il modello Pac

Il modello nacque da un’ampia consultazione del mondo agricolo culminata a Stresa nel 1958. Punti chiave: conservare il modello agricolo europeo di agricoltura di taglia medio/piccola, aziende famigliari, indirizzo policolturale, e favorire l’incremento della produzione e la liberalizzazione degli scambi difendendo la produzione europea dalle importazioni. Le basi concrete sono nelle due politiche: dei prezzi dei mercati e delle strutture. Anche se in seguito cambieranno definizioni e contenuti, l’impianto rimane costante.

Proprio la sua “Novità” pone alla Pac difficoltà inedite da affrontare; elenchiamo per punti le maggiori: la fissazione dei prezzi delle organizzazioni comuni di mercato; la formazione tendenziale di costose eccedenze e l’incremento di spesa che ne deriva; la nascita nel ’68 del mercato unico agricolo; il controllo “politico” dei costi della Pac (ruolo del P.E); riequilibrio fra le due anime della Pac; l’ampliamento dell’Ue, in particolare quello ad Est; l’eccesso di centralizzazione e di normazione; da politica agricola a politica dell’alimentazione; la crescita della questione ambientale; le questioni monetarie; i rapporti con le altre politiche europee.

La fissazione dei prezzi agricoli alla base delle organizzazioni comuni di mercato è importante nei primi anni. La differenza fra i prezzi minimi e massimi in teoria dovrebbe chiudersi verso quello medio, in realtà il compromesso porta in alto i prezzi. Ciò stimola la produzione, ma nello stesso tempo porta ad eccedenze costose, ad un incremento delle protezioni esterne e delle sovvenzioni delle esportazioni, oltre che a conseguenze sulle altre criticità. In gran parte il problema verrà risolto con la riforma del ’93 che cambia il sistema del sostegno.

Le eccedenze

La formazione tendenziale di costose eccedenze e l’incremento della spesa è una conseguenza del meccanismo. Le eccedenze fanno crescere a dismisura il costo Pac, che sfugge ad ogni controllo a causa degli automatismi, e fanno aumentare l’incidenza di quest’ultima sul bilancio comune.

Il sistema è oggetto di varie “riforme” che ne correggono alcuni aspetti, ad esempio col tentativo di ridurre i prezzi istituzionali in funzione dell’equilibrio domanda/offerta. Rientra in questo aspetto il tema delle “quote”. Ma inizia a ridursi con la riforma del ’93 e il calo della spesa.

La nascita nel ’68 del mercato unico agricolo provoca un allineamento accelerato dei prezzi all’interno della Cee. Fu oggetto di lunghe discussioni e i problemi si superano con il primo dei “salti in avanti”, cioè dando per scontato che si possa avviare, anche se il quadro necessario non era ancora definito del tutto. La Pac sperimenta allora la procedura del “salto in avanti” (che poi fu usata per il Mercato unico europeo nel 1998). Per il settore comporta un brusco scossone, riassorbito abbastanza in fretta.

Il controllo della spesa

La crescita della spesa agricola pone ben presto il problema del suo controllo. Il potere di controllo del bilancio europeo allora era affidato al Parlamento Europeo ed era limitato. Il P.E. inoltre era designato indirettamente, in secondo grado, dai parlamenti nazionali. Era politicamente debole. Venne rafforzato, con la piena partecipazione del P.E. alla formazione del bilancio insieme al Consiglio europeo. Inoltre con il voto popolare diretto dal 1976, la prima elezione si è tenuta nel 1979. La storica divisione fra politica dei prezzi e politica delle strutture per un lungo periodo ha giocato a sfavore di queste ultime a causa dello spostamento della spesa a favore della prima. Con la Riforma del 1993 e la creazione dei due Pilastri (organizzazioni comuni di mercato e sviluppo rurale) si è cercato di dare maggiore peso al Secondo ma senza significativi rafforzamenti di bilancio. Nella proposta di regolamenti del giugno 2018 per il periodo 2021/2027 anzi si ammette il trasferimento dall’uno all’altro dei fondi.

L’ampliamento della Cee, divenuta poi Ue, è stato un processo continuo e dominato dalla volontà politica. Particolarmente complesso fu quello che ha coinvolto i paesi dell’Est Europa iniziato nel 2004 con 9 paesi e concluso nel 2013 con la Croazia. L’ingresso nei paesi con economie e sistemi agricoli così diversi dagli altri ha: posto numerosi problemi di adattamento e riequilibrio in agricoltura; provocato uno spostamento delle erogazioni di bilancio a sfavore dei membri precedenti; posto il problema dei pagamenti compensativi che sono inferiori nei nuovi paesi membri.

La difficile semplificazione

Semplificazione, obiettivo eterno mai raggiunto presente anche nelle attuali proposte. E’ una questione fortemente sentita dal mondo agricolo e utilizzata contro l’Ue per ridicolizzare alcuni aspetti. In molti casi è una necessità pratica in una comunità di circa 500 milioni di persone (standard tecnici), in altri è necessaria per definire requisiti comuni sanitari o norme di qualità. Prima si sono costruite le norme, poi in qualche caso se ne è fatto un tabù, è necessario mantenere il necessario semplificando gli eccessi, spesso voluti dagli stati membri.

Fra i temi di cambiamento della Pac vi è il passaggio da politica prevalentemente produttiva, legata al momento storico in cui fu concepita, a politica dell’alimentazione non solo in senso annonario. Il mutato sentire comune spinge in questa direzione e in molti casi interviene a modificare l’impronta produttivista, in parallelo con quanto avviene per l’ambiente. La produzione di alimenti viene interpretata anche sul piano della qualità salutistica in linea con le crescenti preoccupazioni del consumatore verso questo tipo di qualità.

L’elevato grado di integrazione dell’agricoltura, intesa come attività economica fortemente regolata e normata, ha ben presto richiesto nelle politiche monetarie un risvolto agricolo. Inizialmente portò a introdurre correttivi alle decisioni sui cambi nel mercato unico agricolo con gli importi compensativi, poi con le “monete verdi”.

Il peso dell’euro

L’introduzione dell’euro ha ridotto il problema, ma il settore agricolo ha risentito più degli altri degli scompensi provocati dall’affrettata introduzione della moneta unica. E’ la questione che più si è evoluta per seguire il comune sentire della popolazione. Nel Trattato l’agricoltura era vista come protezione ovvia dell’ambiente (Pac = Politica verde), poi si è differenziata seguendo il comune sentire sino ad essere contrapposta. Norme di tutela ambientale sono state inserite nella Pac come il greening e le buone pratiche agricole. Nelle attuali proposte l’ambiente torna insieme all’agricoltura almeno nell’uso dei fondi, ma nella nuova Commissione l’ambiente è messo con gli Oceani. Un’equilibrata gestione dell’agricoltura e dell’ambiente è un obiettivo fondamentale per il bene di entrambi.

Da una visione dell’agricoltura intesa come settore a sé nell’integrazione europea, si è passati alla constatazione che una politica comune come la Pac deve essere concepita e gestita in coordinamento con tutte le altre. Da quelle più prossime (ambiente, sviluppo rurale, scienza, salute) ad altre apparentemente più lontane (monetaria, fiscale) sino ad una “politica estera agricola” di cui si sente grande necessità, almeno per il coordinamento su problemi come gli accordi con altri paesi ed aree, l’ampliamento, gli aiuti allo Sviluppo, il commercio estero. Anche qui le nuove proposte cercano di intervenire.

I cambiamenti della Pac nei suoi 60 anni, visti attraverso le grandi questioni affrontate e risolte in misura diversa, mostrano che è viva e attenta al mutare del contesto. Non può essere altrimenti, ma certo alcuni rovesciamenti di fronte sono difficili da accettare, come quello da settore “verde”, da gestore dell’ambiente a “negatore dei valori ambientali”, da settore strategico per l’economia a una sorta di “giardino per attività ricreative”.

Questioni irrisolte

La Pac deve risolvere questioni di fondo mai risolte, alternative non sciolte. Il rischio è un mercato con tendenze centrifughe, con buona pace dei grandi ideali. Si possono delineare tre scenari con diversa stabilità: nel solco della tradizione (stabile) porta modifiche ed adattamenti senza toccare la sostanza, diciamo nel solco della proposta della Commissione del 2018. Secondo i nuovi fermenti della società: di media instabilità, le modifiche saranno frequenti, oscillanti, sensibili alle mode, la produzione passa in secondo piano; politicamente molto sensibile (alta instabilità), segue le evoluzioni della politica, cambiamenti continui, mancanza di direzione (la produzione non interessa).

Gli scenari ipotizzati sono, ovviamente, provocatori, ma hanno il valore di un monito: senza agricoltura non vi è futuro. Perché l’agricoltura continui a svolgere la sua funzione, come ha fatto nei circa dieci millenni precedenti, deve essere messa in condizione di operare nel mondo attuale. Ecco perché intanto si deve continuare a lavorare sul contesto, anche normativo, per formarlo, adattarlo e plasmarlo a questi fini». Autore: Martina Fasani